全国第一个长城保护专项规章出台—介绍《北京市长城保护管理办法
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来源:北京文博 作者：孙 玲 【2004-7-28 14:40:03】
2003年5月22日，北京市人民政府第8次常务会审议通过《北京市长城保护管理办法》，并于2003年8月1日开始实施。这项专项规章的制定、实施将会对北京行政区域内的长城保护起到重要作用。
北京地区的长城横跨北京北部山区平谷、密云、怀柔、昌平、延庆和门头沟等六个区县，呈半环形分布，全长约629公里，其中明代以前的长城约为73公里。长城沿线共有城台827座。据普查资料显示长城墙体保存完整的约有50%，其余的比较残破。
北京地区长城保护中存在的主要问题，一是管理职责分工不清，未开放的长城段有的疏于检查管理，二是无序开发破坏了长城的环境风貌。北京长城大部分建在崇山峻岭中，因管理职责按常规归文物部门管理，在文物部门人员有限的情况下，一些地方道路崎岖、险峻的长城段疏于管理，处于自然状态中。一些保存较好的长城重要关口、城墙，近年来受无序开发和大型建设项目的影响，使原有军事防御格局和风貌环境改变，较严重地损坏了长期的自然生态环境和风貌。
《中华人民共和国文物保护法》对文物保护单位的保护已做了明确规定，但是长城跨度长、占地面积大、保存现状不一致等自身特性与一般文物保护单位有很大的差别，使开展长城保护工作比一般文物保护单位难度更大。近年来，长城保护受到来自建设、开发、修复等方面的干扰，对长城造成破坏，引起广大群众和世界媒体的关注。北京市政府为使这一世界文化遗产得到有效保护，针对长城保护工作的特点及在保护中存在缺少法律依据的实际，由相关部门历时二年，经过大量调查研究，摸清了长城保护中存在的各类问题，率先为其量身制定了可操作性强的全国第一个长城专项规章，把长城的保护全面纳入法制化轨道。《北京市长城保护管理办法》的立法指导思想体现了这样几个重点：
一、针对长城的特性，确定了长城保护原则
近年来，随着旅游事业的发展，长城的一些重要关隘和交通便利的长城段(点)陆续被开辟为旅游景区，在这些景区内，商店、饭馆、宾馆越建越多，规模越来越大，有的为促进旅游开发，修索道，架缆车，对长城的景观风貌产生很大的影响，有的几乎看不出长城的原有风貌。针对当前长城保护中存在的这种情况，规章明确规定了长城保护坚持“原状保护、科学规划、合理利用”的原则。在这个总原则的指导下，今后，凡是背离长城原状保护原则，以新建为主的开发建设项目将受到控制；没有规划，没有经过充分论证，盲目开发原生态环境好、长城防御系统基本完整的长城段(点)的项目将受到严格限制。凡是要利用长城开辟参观游览场所的，当地区、县人民政府要提出利用方案和保护措施，报请市人民政府批准。未经市人民政府批准，任何单位或者个人不得利用长城开辟游览场所。这对长城的总体环境风貌的保护将起到决定性的作用。
二、明确保护长城是全民的义务、是各级政府的职责
北京境内长城延绵数百公里，经过数十个乡镇。由于文物保护经费有限，大部分地处偏远，人迹稀少，交通不便的长城段(点)基本上得不到修缮和管理，处于完全的自然保存状态中，随着自然变化逐渐残损。一些乡镇政府或村委会，力争所辖区域内交通便利地区的长城开发权，对处在荒山上的长城则放任村民在山上放牧、打柴、垦荒，客观上加快了长城残损的速度。为了使长城得到全面保护，规章规定：“一切单位和个人都有保护长城的义务。”“长城沿线的区、县人民政府负责组织实施本辖区内长城段的保护工作。”“乡镇人民政府应当组织本地区有关单位和个人做好长城保护管理工作。”规章还明确了各级政府保护长城的职责分工：市文物行政主管部门应当制定长城总体保护方案。区、县人民政府应当根据长城总体保护方案，制定本辖区内长城保护工作的具体实施方案。对影响长城安全和环境风貌的建筑物、构筑物，制定整治搬迁方案。提出了长城沿线的区县、乡镇人民政府和村民委员会，逐级签订长城保护责任书、建立相应的奖惩制度。没有管理使用单位的长城段(点)，由区、县人民政府负责本辖区长城保护工作及相应的保护工作资金。这些规定分工明确、职责清晰，针对以往长城保护中出现的薄弱环节都做出了具体规定，使长城保护落在了实处。
三、明确长城管理使用单位的责任
长期以来长城保护一直存在着经费紧张，险情不能及时排除的问题。这种局面的形成，主要原因是国家投资修缮长城的资金不能良性循环起来，以往的投资有进无出，国家投资修缮好的长城开放后，有了收入，但是这些收入大部分没有用于长城的再修缮，对非游览景区的长城险情，还是坐等国家投资，不投就不修，致使长城自然残损得不到有效遏制。为了有效解决这个问题，规章规定长城管理使用单位对所管理使用的长城承担日常维护、修缮和抢险，如果管理使用单位对所管理使用的长城不修缮、发现险情不及时抢险，文物行政管理部门有权指定具有文物保护工程资质的施工单位进行修缮、抢险，所需费用由管理使用单位承担。
四、在保护范围和建设控制地带划定前，通过行政措施保护长城环境风貌
由于长城线路长，情况复杂，有别于一般单体文物保护单位和古建筑群组成的文物保护单位，因此，科学合理划定长城保护范围和建设控制地带需要相对较长的时间。在强调依法行政的大环境下，我们一方面不能因为长城没有保护范围和建设控制地带，对其周边严重影响长城景观的行为放任不管，另一方面也不能以言代法，在缺少法律依据的情况下自行决定处罚形式和标准。为了妥善处理此事，规章规定文物部门、规划部门要严格履行职责，按照保护整体风貌、保留完整体系、急需保护的段(点)优先的原则，尽快划定长城保护范围和建设控制地带。对短时间内难以划定保护范围和建设控制地带的长城段，以及在正式批准长城保护范围和建设控制地带的期间内，授权市文物部门和规划部门划定临时保护区，对临时保护区的管理参照有关文物单位保护范围和建设控制地带的规定管理。根据此授权，市文物部门和规划部门联合制定规范性文件，规定：“长城墙体两侧500米为临时保护区非建设区，长城墙体两侧500米～3000米为临时保护区限制建设区。”
五、对造成危及长城安全、影响长城环境风貌后果的，进行严肃处罚
保护长城是全社会的一项任务。实践证明，仅靠文物部门的力量保护长城是十分有限的。特别是一些长城段坐落在村民的承包责任林或责任田里，承包人在紧靠长城边或取石取土开荒种地，或擅自利用长城设卡收费、乱设摊点等，有损长城的安全。节假日游人到未开放的长城段探险的越来越多，有的长城段年久失修，存在着极大的安全隐患，随时都会因攀登发生险情。另外，游人擅自在长城墙上挖洞栽杆支帐篷，乱扔生活垃圾，不仅造成长城周边环境脏乱，而且因搭帐篷在长城墙上留下的洞，使雨水直接灌入城墙体内，造成严重损坏。还有一些单位为招揽生意，在长城附近随意树立各种标牌、广告牌，使长城周边环境杂乱无章。除此之外，一些行政部门决策拆墙建路，引资建设与长城毫不相干的开发项目，破坏长城整体氛围。为了使保护长城的措施得到落实，规章针对造成长城损坏的各种行为做了明确的行政处罚规定。特别针对法人违法的现象，规定了“区、县人民政府和乡、镇人民政府及其有关工作人员，未依法尽到保护管理长城的责任，发生危及长城安全、影响长城环境风貌后果的，由其上级主管部门或者所在单位依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这些处罚条款，对有损长城保护的违法行为增加了惩戒力度，对保护长城起到很重要的作用。
目前，《中华人民共和国文物保护法》和《中华人民共和国文物保护法实施条例》相继出台，为文物保护提供了有力的法律武器。《北京市长城保护管理办法》乘此东风出台，进一步明确保护长城的责任、权利和义务，我们深信在今后工作中以法律为武器，通过加强执法，经过一段时间的整治，长城保护一定会出现一个崭新的面貌。
北京文博网
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